2、积极防控并妥善化解财政金融风险。积极稳妥地应对地方政府性债务风险，在确保合理融资需求的同时，有效控制整体债务风险，对于稳定“十二五”后半期经济增长具有重要意义。要根据不同地区和不同领域负债水平的高低，按照区别对待、分类监管、疏堵结合的原则，有针对性地采取应对之策。按照尽力而为、量力而行原则，合理安排改善民生的各项计划，既要保障民生托底，又要防止把胃口吊得过高。合理调控全社会固定资产投资规模，根据财力可能合理安排公益性和准公益性基础设施项目的投资规模，健全地方政府投融资行为约束机制，从源头上控制债务规模过快扩张。对地方政府性债务实行分类管理，建立规模控制、预算管理和风险预警制度，加强高风险地区债务管理，完善地方政府债券制度，建立规范的地方政府举债融资机制；加强对地方政府举债行为监管，坚决制止地方政府违法违规融资行为；全面动态监控地方政府性债务情况，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，编制地方政府资产负债表。妥善化解地方政府性债务风险，防止资金链断裂导致的区域性、系统性违约风险。将地方政府新增债务纳入党政领导干部考核范围。在基础设施和公共服务领域，在保障合理收益前提下，积极引入民间资本等多元化投资主体，推进特许经营，完善市政公用设施定价机制，提高运营效率，减轻政府支出压力。加快股票市场制度改革和完善步伐，进一步完善股票市场融资和投资功能，促进创业投资和私募股权投资基金规范发展，进一步完善债券市场，创新债券品种，提高股权融资和债券融资等直接融资比重。加强和改进金融监管，有效监管影子银行体系，防止资金过于集中在产能过剩和投机性领域，有效防控系统性金融风险。
3、构建中长期内在稳定增长机制。在地方政府性债务负担加重、整体债务率偏高，货币供应量持续较快增长和全社会融资规模偏大环境下，单纯以需求管理为主的财政政策和货币政策，在促进经济增长上的运作空间日趋缩小，操作不当还会带来产能过剩加剧、结构调整延缓、通胀压力加大、债务风险累积等问题。要创新宏观调控思路和政策组合，坚持需求管理和供给管理并重，顺应转型升级和提高核心竞争力的迫切要求，以提高供给侧效率为重点，着力构建新的内在稳定增长机制。在扩大内需特别是消费需求的基础上，充分利用我国城镇化水平提高后日益显著的规模经济和分工效应，将稳增长的着力点转向完善市场经济体制和改善营商环境，不断加强人力资本积累，加快培育新的竞争优势，促进创业繁荣、创新驱动、结构升级，进一步提高全要素生产率，促进经济增长与结构升级同步，为中长期持续稳定增长创造条件。
（三）加快推动产业结构升级
针对近年来国际产业格局调整、新兴产业加快涌现、信息化融合不断加深，传统产业向绿色低碳、数字智能化方向升级，产业链形式从简单线性关系向多维立体网络发展，供应方式由单纯大规模生产向大规模生产与灵活个性化订制互补转变等新趋势，着眼于打造中国经济升级版，统筹解决当前突出矛盾和长期结构性问题，把化解产能过剩、推动结构升级与优化产业布局结合起来，把加快培育新比较优势与深度参与国际分工结合起来，不断提高生产要素配置效率，促进三次产业互动融合发展，提高产业发展质量和核心竞争力。
1、加快发展现代农业，夯实农业基础地位。以确保国家粮食安全为前提，统筹国际国内两个市场、两种资源，有序推进农业发展转方式、调结构，加快发展现代农业。严格保护水土资源，在坚守耕地数量红线的同时更加注重保护耕地质量，加快实施全国新增1000亿斤粮食生产能力规划，着力加强粮食等重要农产品生产基地建设，实施粮食收储供应安全保障工程，提高市场供应能力。大力推进农业科技进步，推动良种、良法、农艺、农机有机融合，推出突破性的新品种、新技术和农机具，着力提高单产水平。加快构建农业技术服务新机制，积极发展多元化的社会化服务组织，支持发展多种形式的适度规模经营，提高农业生产专业化水平和组织化程度。有序治理耕地重金属污染、农业源污染、地表水过度开发和地下水超采等农业环境突出问题，保障农产品质量安全和生态环境安全。启动大豆和棉花的目标价格补贴试点，逐步研究完善粮食等农产品的价格政策和市场调控机制。
2、加快推进现代产业体系建设。从优化结构、延伸链条、鼓励创新等入手，进一步强化信息化与工业化融合，加快健全现代产业体系。加快服务业发展，不断提高服务业增加值和就业比重，优化服务业结构，重点发展面向制造业转型升级的生产性服务业，面向消费结构升级、生活质量提高的教育培训、医疗保健、养老托护、休闲旅游、文体娱乐等生活性服务业。培育发展战略性新兴产业，加快实施重大产业创新发展工程和重大应用示范工程，重点解决好技术支撑、市场培育和政策保障问题。改造提升制造业，继续按照“四个一批”的要求化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾，抑制高耗能、高污染行业盲目扩张，推进企业技术改造，促进制造业生产链条从加工制造环节向研发、设计、品牌、营销、服务等环节延伸，生产方式从大规模同质化生产向柔性化、智能化、数字化生产转变。坚持陆海统筹，深化海洋经济发展试点。
3、积极培育动态比较优势。在充分发挥比较优势的基础上，积极培育动态比较优势，是产业结构升级的支撑。要采取措施应对人口红利逐步弱化、劳动力成本明显上升等挑战，延缓传统比较优势的过快丧失。根据各地劳动力供求关系和生活成本上升状况，弹性确定最低工资标准，减轻用工成本过快上涨压力。完善教育培训体系，加大职工特别是进城农民工技能培训力度，培养高素质劳动者和技能型人才，以人力资本积累弥补人口红利的弱化。建立产学研协同创新机制，加大政府对基础、前沿、公益、共性关键技术研究的投入力度，开展财政科技经费投入绩效评估，培育有利于企业研发创新的良好环境，鼓励企业加大新技术、新产品研发力度，更加注重具有跨领域和跨行业融合特征的新业态创新，发挥国家级高新区、自主创新示范区的集聚辐射带动作用，促进科技型中小企业集群创新，通过创新驱动加快培育新的比较优势，在更高水平上参与国际分工和竞争。
4、完善产业政策实施机制。以调控产能为主要目的、以国有企业为主要对象、以行政手段为主要工具的产业政策实施机制，已难以适应以产业结构升级和提高核心竞争力为主要目标的产业政策需要。必须以改善创新创业环境、强化知识产权保护、促进公平竞争为主，创新产业政策实施机制和手段。加快打破行业垄断，降低进入壁垒，促进各类生产要素更便利地围绕市场需求进行配置，更好发挥民营企业和中小企业的创业创新功能，以及与大企业协作配套的专业化分工效应。进一步减少不合理行政干预和行政许可，加强创业创新扶持，完善小微企业财税金融政策，强化对知识产权和财产权的法律保护，加快社会信用体系建设，降低实体经济发展的交易成本。加强产业政策与金融、土地等政策协同配合，促进生产要素在区域间差别化配置，推动区域错位发展。充分发挥多层次资本市场在企业融资和优化重组中的作用，发挥政府公共资源的杠杆引导作用，调动创业投资和股权投资资本更多支持创业创新和企业兼并重组。
5、优化产业发展空间布局。围绕主体功能定位和发展方向，把握不同区域的资源禀赋与发展优势，实施差别化的区域产业政策，出台重点产业布局和产业转移指导意见，合理引导产业有序转移，优化产业空间布局。探索制定各类主体功能区产业项目负面清单，进一步明确不同主体功能区限制和禁止类产业。建立主体功能适应性评价制度，编制区域规划、布局重大项目必须符合各区域的主体功能定位。严格市场准入制度，对不同主体功能区的产业项目实行不同的占地、耗能、耗水、资源综合利用和污染物排放等强制性标准。建立市场退出机制，对限制开发区域严格制定和执行产业准入门槛，对不符合主体功能定位的现有产业和项目，通过设备折旧补贴、迁移补贴、土地置换等手段，促进跨区域转移或关闭；对重点开发区域增强产业配套能力，引导产业集群发展；对优化开发区域引导弱势产业有序外迁，加快产业转型升级。
（四）强化节能环保治理措施
有效缓解我国现代化进程中的能源资源约束，强化生态环境保护是建设美丽中国的重要任务，也是人民群众提高生活质量的殷切期盼。针对节能减排任务艰巨、生态环境保护实施不力、完成《纲要》目标难度较大的严峻现实，必须把加强能源资源节约和生态环境保护放在更加突出重要的位置，实施最严格的生态环境保护制度，创新生态环境保护治理模式，强化空间管控、源头治理和全过程管理。
1、强力推进节能降耗。实行能源消费总量和能耗强度双控考核，公布考核结果，强化社会监督。大力推进结构节能，严格执行能评制度，加快淘汰能效偏低的落后产能，对能源消费增量超控或节能进度滞后地区，暂停核准新上高耗能项目，实行能耗等量或减量置换。加快高效节能技术推广，继续实施节能重点工程。抓好重点地区和领域节能，加强对节能滞后地区的督促指导，推进工业、建筑、交通和公共机构领域节能，深入开展万家企业节能低碳行动，抓好重点用能单位能耗在线监测系统建设。完善节能经济调节政策，加大差别电价、惩罚性电价执行力度，推行能耗领跑者制度，严禁对高耗能企业实行优惠电价，大力推行合同能源管理等市场化节能机制，建立和实施节能量交易制度。加强节能标准修订工作，建立节能标准动态更新机制，鼓励有条件的地方制定更加严格的节能标准，提高产业能耗准入门槛。完善节能统计制度，解决节能数据国家与地方不衔接问题。
2、加强突出环境问题治理。加大主要污染物减排力度，对年度减排目标未完成、重点减排项目未按目标责任书落实的地区和企业，实行阶段性环评限批。对集中显现的大气、水体和土壤污染问题，加大治理和修复力度。加快完善推进氮氧化物减排的政策措施，落实好燃煤电厂脱硝等环保电价政策，抓紧实施水泥、有色等非电行业及工业生活锅炉、窑炉脱硝工程，加快油品标准质量升级和老旧汽车淘汰，加强煤炭质量管理。切实抓好《大气污染防治行动计划》落实，开展多种污染物协同控制，建立京津冀、长三角等区域联防联控联治机制，推进挥发性有机污染物治理，加强城市扬尘综合整治，加强重点地区雾和霾天气监测预警。积极发展水电、风电、太阳能等可再生能源，在确保安全的基础上高效发展核电，合理安排新能源产业布局，从源头上防治大气污染。在重点流域、湖泊水库实施总磷总氮排放总量控制，按照流域环境容量调整优化沿江（河）产业布局，禁止在重点流域江河源头新建有色、造纸、印染、化工、制革等项目。严格保护耕地和集中式饮用水水源地土壤环境，严格控制新增土壤污染，严禁被污染场地未经治理修复直接开发利用，有序推进土壤污染治理试点示范，加快化学品环境管理立法，进一步强化化学品环境风险防控。优化畜禽养殖布局，加大规模化畜禽养殖污染治理力度。强化环境监管和应急能力建设，完善法律法规和标准体系，健全投入机制，强化科技支撑，加强对企事业单位和执法主体的规范、监督和约束。
3、完善资源节约和生态环境保护模式。加强资源开发利用全过程节约管理，注重事前防控和闭环管理，建立以资源保障和环境质量变化趋势为依据的反馈联动机制，大幅降低能源、水、土地等资源消耗强度和污染物排放总量。强化大区域保护，在重点生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区脆弱区等区域划定生态保护红线，加快构建重点区域、流域以至全国资源生态环境安全保障体系。实施重大生态修复工程，扩大森林、湖泊、湿地面积，让各类生态系统休养生息，增强生态产品生产能力，引导绿色循环低碳产业发展，有效控制生态赤字。健全资源有偿使用制度和生态补偿制度，坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，深入推进能源、水资源、矿产资源等资源性产品价格改革，完善垃圾处理定价机制，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。把高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围，逐步将资源税扩展到占用各类自然生态空间，开征环境保护税。引导银行业金融机构发展绿色信贷，合理配置信贷资源，抑制高耗能、高污染产业的粗放增长。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。推行碳排放权、排污权、水权交易制度，开展低碳产品认证，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。完善生态文明示范建设引导政策，积极探索不同类型地区建设生态文明的有效途径。把《纲要》资源环境类指标纳入国民经济和社会发展年度计划，分年度积极予以推进。强化社会共同参与、共担责任机制，最大限度地动员各方面力量，完善社会监督机制，形成全民共建共保的格局。
4、严格监管和执法。健全监管机构，整合管理职能，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系。加强资源环境承载能力分析，探索建立资源环境承载能力监测预警机制。提高监管和应急能力，强化能评、环评监督检查，依法查处违法行为，加强节能监察执法队伍、环境应急管理队伍、污染源自动监控系统和应急指挥体系建设、监督管理和运行维护。深入开展环境整治专项行动。强化各级人大节能减排和环境保护监督工作，组织开展专项执法检查，加大对违法违规用能、环境违法行为和重大环境污染事故的责任追究和处罚力度。探索实行生态环境损害终身追责制度，把资源消耗、生态环境效益和损害程度纳入考核体系。
（五）推进新型城镇化发展
2011~2012年，我国城镇化发展进程快于规划预期，但发展模式粗放、质量不高的问题突出。必须准确判断城镇化发展的新趋势新特点，妥善应对城镇化面临的风险挑战，尊重基本国情，遵循基本规律，走以人为本、四化同步、科学布局、绿色发展、文化传承的中国特色新型城镇化道路。出台并实施国家新型城镇化规划及相关配套政策，积极稳妥扎实有序推进新型城镇化。
1、有序推进农业转移人口市民化。按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。健全农业转移人口落户制度，实施差别化落户政策，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。优先解决长期在城里务工经商的举家迁徙农民工及其家属落户问题。建立健全政府、企业、个人之间的成本分担机制，以及各级政府间公共成本分担机制。
2、优化城镇化布局和形态。按照全国主体功能区规划明确的区域主体功能定位，根据土地、水资源、大气环流特征和生态环境承载能力，优化城镇化空间布局和城镇规模结构，促进大中小城市和小城镇协调发展，推动形成“两横三纵”的城镇化战略格局。坚持统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小，合理引导城市群发展，优化提升东部地区城市群，在中西部地区条件较好地区培育发展新城市群，建立健全城市群协调发展机制。发挥中心城市辐射带动作用，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进各类城市协调发展。特大城市要适当疏散经济功能和其他功能，推进劳动密集型加工业向外转移，缓解城市病压力。完善综合运输通道和区际交通骨干网络，加快城市群交通一体化规划建设，改善中小城市和小城镇对外交通，发挥综合交通运输网络对优化城镇化格局的引领和支撑作用。
3、提高城市可持续发展能力。促进城市经济转型升级，强化城市产业就业支撑，根据城市资源环境承载能力、要素禀赋和比较优势，优化城市产业结构，营造良好就业创业环境。优化城市空间结构和管理格局，提高城市空间利用效率，统筹规划地上地下空间开发，改造提升中心城区功能，大力推进棚户区改造，稳步实施城中村改造，严格规范新城新区建设，改善城乡接合部环境。加强市政和服务设施建设，健全城镇基本公共服务体系。推进绿色城市、智慧城市和人文城市等新型城市建设。加强和创新城市社会治理，完善城市治理结构，强化社区自治和服务功能。
4、推动城乡发展一体化。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大城乡统筹力度，完善城乡发展一体化体制机制，推进城乡统一要素市场建设，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。加快农业现代化进程，促进农业生产的规模化、机械化、标准化和产业化，不断提高农业综合生产能力、抗风险能力和竞争能力。遵循自然规律和城乡空间差异化发展原则，科学规划、统筹安排农村公共服务和基础设施建设，加快建设社会主义新农村，构建农民幸福生活的美好家园。
（六）完善区域协调发展机制
虽然近年来我国中西部地区发展速度加快，与东部沿海地区发展差距趋于缩小，但由于全国统一市场制度建设滞后，区域间利益协调和分享机制不健全，行政区经济格局依然存在。一些地方不顾条件盲目追求经济增长高速度，导致地区间恶性竞争、产业结构趋同、产能过剩、政府债务攀升、生态环境恶化。要围绕完善全国统一市场、基本公共服务均等化等制度建设，加快建立区域协调发展的体制机制。
1、加快全国统一市场体系建设。要素在统一市场进行自由流动和配置，是要素报酬均等化、区域间人均收入差距缩小的重要制度基础。目前以户籍制度为基础的公共服务提供机制，对劳动力在城乡间、区域间、城市间自由流动并公平获得相应待遇，构成了制度性制约，也是导致行政区经济、地方保护、区域间不合理竞争的重要原因。要加快改革户籍制度，逐步取消依附在户籍上的福利特权和针对非户籍人口的歧视性规定，提高社会保障统筹层次，加快完善各类社会保险跨地区转移接续机制，加快推进基础养老金全国统筹，进一步完善财政转移支付体系，更多考虑常住人口基本公共服务支出的需求，不断完善要素和产品跨区域自由流动、平等交换的体制机制。
2、健全主体功能区战略和规划实施机制。坚定不移地实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，促进经济、城市、人口布局与资源、生态、环境承载力相协调。进一步强化主体功能区战略和规划实施，加快省级主体功能区规划全覆盖，推进市县主体功能区建设，加快出台投资、产业、土地、环境等配套政策；完善国家重点生态功能区转移支付办法，尽快实施国家农产品主产区转移支付政策。建立健全省级财政转移支付和补偿的体制机制。按照“点状开发、面上保护”的要求，强化重点生态功能区和农产品主产区主体功能，探索“飞地经济”等多样化的开发和利益分享模式，为当地经济发展和人口转移提供就业和居住空间。
