大英县人民政府办公室
关于推进行政规范性文件合法性审核
标准化规范化建设的通知
各镇人民政府，各园区管委会，盐井街道办事处，县级各部门：
为进一步完善我县行政规范性文件合法性审核机制，切实提高行政规范性文件质量和规范化标准化程度，现就有关事项通知如下。
一、总体要求
（一）指导思想
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，认真落实习近平总书记对四川工作系列重要指示精神，按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进和法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，全面推行规范性文件合法性审核机制，维护国家法制统一、尊严、权威，加快建设法治政府，提高政府治理能力。
（二）审核原则
1.凡直接涉及公民、法人和其他组织的权利义务，在一定期限内反复适用，具有普遍约束力的规范性文件，均要纳入合法性审核范围，确保规范性文件认定精准、应审必审。
2.行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，严格执行评估论证、广泛征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布、重大行政决策的规范性文件社会稳定风险评估、涉及市场主体经济活动的规范性文件公平竞争审查等法定程序。
3.合法性审核中坚持制定机关法无授权不可为，对没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定要坚决纠正。
（三）审核主体
各部门应明确具体承担规范性文件合法性审核工作的审核机构。以县政府或县政府办名义印发的规范性文件，或由政府部门起草、报请县政府批准后以部门名义印发的规范性文件，由县司法局进行合法性审核。在报请县政府批准前，应先由起草部门审核机构进行合法性审核并出具书面审核意见。县政府部门制定的规范性文件，由本部门审核机构进行合法性审核；部门联合制定规范性文件的，由牵头部门审核机构进行合法性审核。县政府部门、镇政府及街道办事处制定的规范性文件，已明确专门审核机构或专门审核人员的，由本单位审核机构或审核人员进行审核；未确定专门审核机构或专门审核人员的，统一由县司法局进行审核。
二、规范制发程序
（一）起草阶段。严格限定规范性文件使用的公文种类，一般应当限于办法、规定、决定、规则、细则、公告、通告、意见等。对以县政府或县政府办名义印发的规范性文件，起草单位应当履行以下必要程序。
1.可行性和必要性论证。严控发文数量，凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件。确需制定行政规范性文件的，要讲求实效，注重针对性和可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。论证结论要在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。
2.广泛征求意见。制定涉及公民、企业、其他组织权利义务的规范性文件，必须向社会公开征求意见，广泛听取行政机关及公民、法人或者其他组织意见，并明确提出意见和期限。制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政规范性文件，应当运用多种方式（包括但不限于通过网络、报纸向社会公开征求意见；召开听证会、座谈会、论证会等；采取问卷调查、书面发函、实地走访等方式）充分听取有代表性的企业和行业协会商会以及律师协会的意见。制定重大行政决策的规范性文件以及与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件，向社会公开征求意见的期限一般不少于30日。
3.公平竞争审查。制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件时，应进行公平竞争审查，并提交公平竞争审查结论。
4.风险评估。制定重大行政决策的规范性文件时，应进行风险评估，并提交风险评估报告。
5.专家论证。制定专业性、技术性较强的规范性文件时，应进行专家论证，并提交相关领域专家论证结论意见。
6.合法性初审。起草单位在报请县政府批准发文前，应先由起草单位审核机构进行合法性审核并出具书面审核意见。起草单位审核机构在进行合法性审核时，可以组织法律顾问提出法律意见，并根据法律意见进行必要调整和补充。
7.其他必要程序。根据中省市文件规定和实际需要开展的其他必要程序。
（二）送审阶段。起草单位在履行完毕相关必要程序并将规范性文件代拟稿修改完善后，按程序向县司法局报送审核材料，包含规范性文件代拟稿、起草说明（包括制定规范性文件的目的、依据、必要性和可行性、起草过程、主要内容、有效期、施行日期等）、起草依据（法律法规、规章、政策性文件）、征求意见汇总及采纳情况、起草单位的合法性初审意见、其他材料（根据具体情况提供公平竞争审查结论、风险评估报告、专家论证）等。县司法局负责审查规范性文件制定必要性和材料的完备性、规范性。对没有必要制定的，直接退回起草单位；对材料不完备或不规范的，退回起草单位或要求起草单位在规定时间内补充材料、说明情况后转送县司法局进行合法性审核。
（三）合法性审核阶段。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般为5至15个工作日。起草单位应当根据审核意见对规范性文件作修改或补充。起草单位未采纳或未完全采纳审核意见的，应当向制定机关提交书面说明和依据并抄送县司法局。
（四）集体审议阶段。制定行政规范性文件要实行集体研究讨论制度，县政府制定的行政规范性文件要经县政府常务会议或者全体会议审议决定，政府部门制定的行政规范性文件要经本部门办公会议审议决定。
（五）公开发布阶段。行政规范性文件经审议通过或批准后，起草单位要及时修改完善，并报送相关资料给制定机关，由制定机关统一登记、编号、印发，并及时通过多种方式向社会公开发布。未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。规范性文件应当自公布之日起30日以后施行，但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的，可以自公布之日起施行。
三、强化备案监督
（一）严格备案。制定机关要及时按照规定程序和时限报送备案，主动接受监督。县政府制定的行政规范性文件要报市人民政府和县人民代表大会常务委员会备案；县政府部门制定的行政规范性文件要报县政府备案，备案工作由县司法局具体承办；县政府两个或两个以上部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门负责报送备案。实行垂直管理的部门，下级部门制定的行政规范性文件要报上一级主管部门备案，同时抄送县政府，备案工作由县司法局具体承办。规范性文件备案应当提交以下材料：备案报告1份，正式文本5份（附电子文本1份），起草说明1份，制定依据1份，合法性审查意见书1份。对符合规定的规范性文件，予以备案登记。备案材料不齐全的，通知制定机关限期补充。逾期未补充的，不予备案；不属于规范性文件的，不予备案，并告知制定机关理由；规范性文件的内容或者制定程序违反规定的，通知制定机关在15日内自行纠正并报告纠正结果；逾期不纠正或者不报告纠正结果的，报请县政府或者由本部门予以撤销。
（二）加强动态管理。制定机关应当建立规范性文件清理长效机制，根据相关法律、法规、规章施行、修改（废止），或上级行政机关提出清理要求等其他实际需要的，每年12月组织清理。县政府制定的规范性文件，由起草单位提出清理意见，报县政府决定。规范性文件有效期满，具体执行单位认为需要继续实施的，应当于期满6个月前组织对该规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况报送制定机关重新发布或者修订后发布。
附件：1.政府规范性文件制定和备案流程
2.规范性文件合法性审核指南
3.行政规范性文件统一编号规则
大英县人民政府办公室
2020年2月26日
附件1
政府规范性文件制定和备案流程
附件2
规范性文件合法性审核指南
一、材料初审
制定机关办公机构转送的规范性文件，首先对送审材料是否齐备进行初审，材料齐备的进入审查环节；送审材料不齐备的，可以要求起草部门补充材料或作出说明并缓办、暂停处理；对不补充材料或作出说明的，可以终止审查并直接退回相关材料。
二、审查时间
合法性审核时间一般为5至15个工作日，除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等情况外。
三、合法性审核重点内容
（一）规范性文件的认定
根据《四川省行政规范性文件管理办法》的定义，行政规范性文件是指除政府规章外，行政机关和法律、法规、规章授权管理公共事务的组织依照法定权限和程序制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，公开发布并在一定期限内反复适用的，具有普遍约束力的行政公文。对属于规范性文件的，需要在审核意见中明确按照规范性文件进行管理；对不属于规范性文件的，也需要在审核意见中明确。在审核中需要重点从制定主体、制定依据、调整对象、调整内容、文件效力等方面来认定是否属于规范性文件。
1.制定主体合法。制定主体一般为各级人民政府、县级以上地方人民政府的工作部门和派出机关、法律、法规授权管理公共事务的组织。各级人民政府设立的临时机构、议事协调机构和工作部门的内设机构、派出机构不得制定规范性文件。需要注意的是党委与政府联合制定以及党委部门与政府部门联合制定并以党委、党委部门文号印发的规范性文件属于党内规范性文件，按照党内规范性文件管理。
2.调整对象必须为行政机关、事业单位及所属人员以外不特定的公民、法人或其他组织。
3.调整内容必须为直接对公民、法人或其他组织作出禁止性、允许性、强制性、收益性的规定。
以下几类文件属于规范性文件：
（1）转发上级机关规范性文件的同时提出了具体的、细化的实施措施或者补充意见，并且针对不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务直接作出规定、直接造成影响的；
（2）为落实上级要求、开展专项行动、完成特定任务等制定的工作方案或实施方案中，内容针对不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务直接作出规定或直接造成影响的；
（3）指导意见内容涉及行政管理事项，且针对不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务直接作出规定或直接造成影响的；
（4）行政机关对存在裁量空间的行政许可、行政处罚等行政权力进行细化、量化规定的；
（5）工作规程、办事流程、办事指南等，其内容属于行政管理事项，但规定行政管理相对人应当具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项的；
（6）对行政规范性文件予以废止或者宣布失效的决定；
（7）其他属于规范性文件的情形。
不属于规范性文件的情形：
（1）行政机关、事业单位、社团组织内部管理制度类文件，如工作制度、工作规则等；
（2）机构编制文件，如三定方案等；
（3）会议类文件，包括会议通知、会议纪要及讲话材料等；
（4）向上级机关报送的请示、报告等；
（5）商洽类工作函，包括制定机关之间商洽、协调工作、询问和答复问题等；
（6）工作领导小组、议事协调机构成立、变更、撤销事项；
（7）财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及下达预算、分配资金、批复项目的文件；
（8）国有资产监督管理机构制定的履行出资人职责的文件；
（9）行业技术标准和技术操作规程类文件；
（10）公示办事时间、地点等事项的便民类文书；
（11）作出的行政许可、行政处罚、行政强制和其他具体行政执法决定及行政复议决定等；
（12）征地补偿、安置方案等；
（13）行政主体与文件涉及的其他主体之间权利义务关系并非基于行政管理关系产生的文件；
(14）其他不应认定为规范性文件的情形。
（二）规范性文件内容的审核重点
1.制定主体是否合法。
2.内容是否符合制定机关法定职权；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项。
3.内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定。
4.内容是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；内容是否增加办理行政许可事项的条件；是否规定出具循环证明、重复证明、无谓证明等；是否违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。
5.程序是否违反规范性文件制定规定（起草阶段是否履行必要程序，没有履行的，需要补充完善程序）。
6.施行时间及有效期是否明确等。
（三）出具审核意见
审核机构要坚持全面审核、服务大局、应提尽提的原则，认真履职尽责，对发现的法律风险要及时提醒警示，对不合法的内容要坚决纠正，对合法不合理的问题要提出整改建议，根据不同情形提出书面审核意见。
四、加强规范性文件标准化、精细化管理
（一）实行清单式管理。对所有审核的规范性文件建立台账，指定专人管理。
（二）实行“一文一卷”档案管理。对已审核完毕的规范性文件以及审核完毕并正式印发实施的规范性文件分别归档，包括收文交办单、规范性文件送审稿、起草说明、合法性初审意见、征求意见情况、制定依据等必要的过程性材料，形成规范的档案管理工作机制。
附件3
行政规范性文件统一编号规则
行政规范性文件由制定机关编制统一登记号。登记号由三部分组成：第一部分，行政级别英文简称，市（州）为“C”，县（区）为“D”，加部门名称汉语拼音缩写“R”；第二部分，年份；第三部分，登记流水号。三部分之间用占一个西文字符的短横杠连接。例如：县政府2020年第1件规范性文件，登记号应为“DXZFR-2020-001”；县人社局2020年第8件规范性文件，登记号应为“DRSJR-2020-008”。以县政府2020年第1件规范性文件和县人社局2020年第8件规范性文件为例，具体格式分别为：
该登记号印制于正式文件首页左上角。
